SOBRE LA ACCION DE AMPARO GANADA POR DIEZ CANSECO AL CONGRESO DE LA REPUBLICA

CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMAQUINTO JUZGADO ESPECIALIZADO EN LO CONSTITUCIONAL

EXPEDIENTE : 00461-2013-0-1801-JR-CI-05

ESPECIALISTA : JULIO CESAR CARBAJAL CAYLLAHUA

DEMANDANTE : JAVIER DIEZ CANSECO CISNEROS.

DEMANDADO : CONGRESO DE LA REPUBLICAMATERIA : PROCESO DE AMPARO

SENTENCIA

RESOLUCION:

Lima, 04 de abril de 2013.

VISTOS:

ASUNTO: Proceso de amparo iniciado por el señor Javier Diez Canseco Cisneros contra el Congreso de la República.

ANTECEDENTES.

De la demanda:

Fluye del texto de la demanda, que el petitorio del actor, es que se declare nulo el informe final N° 13, recaído en el expediente: N° 39-2011-2013/CEP-CR y la decisión del Pleno del Congreso de la República que, tras aprobar dicho informe, acordó suspenderlo del cargo por noventa (90) días en el ejercicio de las funciones para las que fue elegido por la ciudadanía para el período legislativo 2011-2016 y que se restituyan las cosas al estado anterior a la violación de sus derechos constitucionales. Alega que se ha vulnerado sus derechos constitucionales relacionados con el debido proceso legal (artículo139.3 de la Constitución Política y 8° de la Convención Americana de los Derechos Humanos), tales como: el derecho a la defensa, el respeto de los principios de legalidad y taxatividad y el derecho a la motivación de las resoluciones judiciales (artículo 139.5 de la Constitución  Política y artículo 8 de la Convención Americana de los Derechos Humanos); y el derecho a no ser sometido a un procedimiento distinto al previsto en la ley. Agrega, que la decisión del pleno del Congreso habría afectado su derecho al honor y vulnerado su protección y defensa de su dignidad como persona reconocido en el artículo 2.7 de la Constitución  Política y en el artículo 11 de la Convención Americana de Derechos Humanos.

Fundamentos de hechos de la demanda:

El actor sustenta su demanda- en síntesis- en los siguientes hechos:

 

Señala que presentó el proyecto de ley denominado “Proyecto de ley que restituye a las acciones de inversión su calidad de acciones comunes con voto o de capital con voto y a sus titulares los derechos económicos, políticos o societarios” y el Congreso lo ha sancionado indebidamente, indicando que dicho proyecto supuestamente favorecía su ex esposa e hija, lo que no informó oportunamente del conflicto de intereses que tenía al presentar el citado proyecto de ley, pero tal conducta no ésta tipificada taxativamente como infracción en el Código de Ética Parlamentaria.2. A continuación señala que la sanción adoptada viola el Código de Ética Parlamentaria debido a que se le imputa una conducta que no está explícitamente regulada como infracción (el deber de no hacer explícitos los posibles beneficios personales o familiares obtenidos con un proyecto de ley en el momento de la presentación del mismo); agrega, que el informe que sustenta la sanción ocultó información que acredita baque no existió tal conflicto de intereses porque el proyecto no generaba beneficio económico alguno para ninguno de sus familiares; además, en el pleno no sólo fue materia de debate los hechos que sustentaban la denuncia en su contra sino también el hecho que pretendía beneficiar aun ex colaborador de la Comisión Investigadora de Delitos Económicos y Financieros del periodo 1990-2001 (señor Berckemeyer), hecho que no constaba en el informe final N° 13 y que no fue materia de investigación, lo cual no le permitió ejercer su derecho de defensa y así fue sancionado. Agrega, que el procedimiento seguido ante la Comisión de Ética Parlamentaria del Congreso de la República debía observar los principios constitucionales del derecho administrativo sancionador para evitar caer en irregularidades y afectar arbitrariamente de esa manera derechos y libertades fundamentales protegidas por la Constitución y las normas internacionales sobre derechos humanos de las que el Perú es Estado Parte. Finalmente, señala que siempre ha actuado con transparencia y no ha afectado ninguna norma ética establecida en el reglamento del Congreso, por lo que considera que su sanción es injusta

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Trámite del proceso

Mediante resolución 01, de fecha 17 de enero de 2013-folio 585 a 587-, se admitió a trámite la demanda y se corrió traslado a la parte demandada. El Congreso de la República mediante escrito de fecha de presentación 04 de febrero de 2013- folio 1136 a folio 1160-, contestó la demanda, argumentando principalmente lo siguiente:1.- El Poder Legislativo está dotado de la facultad de aplicar sanciones a los miembros de su propio cuerpo legislativo de carácter ético o disciplinario.2.- Agrega, que la Comisión de Ética debe velar para que la conducta de cada congresista dé ejemplo de vocación de servicio y señalar los casos que son incompatibles con las buenas costumbres, sancionando aquellos casos en que se contravengan El objetivo de la Comisión de Ética es castigar y reprimir una conducta por considerarla políticamente incorrecta y la presente demanda se refiere a una sanción disciplinaria a un congresista.4.- Agrega, que conforme al informe Final N° 13 se acredita que el actor presentó un proyecto de ley que beneficiaba directamente a su hija y por tanto el actor es “responsable de haber infringido el Código de Ética Parlamentario, al haber incurrido en conflicto de intereses al presentar el proyecto ,subordinando el interés general al beneficio de su ex esposa e hija y por haber infringido el principio de transparencia al no haber hecho explícito sus vinculaciones con familiares que se podrían beneficiar económicamente.5.Añade, que en relación a la naturaleza de la suspensión impuesta al demandante, sostiene que (a) el Poder Legislativo está facultado para imponer sanciones a los miembros del propio cuerpo legislativo y en el presente caso nos encontramos ante una demanda de índole ética a diferencia del juicio político y del antejuicio; (b) la suspensión política es una sanción política discrecional pero sujeto a criterios de razonabilidad constitucional que se imponen en el Congreso de la República “a diferencia de la inhabilitación penal y a la inhabilitación administrativa, las cuales son de carácter estrictamente jurídicos”; y (c) la suspensión incide sobre derechos en dos ámbitos: material y  temporal .6. Agrega, que en el procedimiento seguido contra el actor ante la Comisión de Ética se ha respetado escrupulosamente el procedimiento establecido en el Código de Ética Parlamentaria y su Reglamento, respetando sus derechos  constitucionales .7. Finalmente, la contestación de la demanda refiere que lo que pretende el  accionante  [la nulidad Intuito  persona e del Informe Final Nº 13 recaída en el Exp. 39-2011-2013/CEP-CR y la suspensión por 90 días en el ejercicio de sus funciones que le fuera impuesta por el Congreso] “constituye un total despropósito que la judicatura no debe permitir” debido a que “en el hecho (sic)de que se ampare esta demanda, conllevaría a que otros ex altos funcionarios del Estado (congresistas) que tiene investigaciones en la Comisión de Ética, soliciten vía proceso de amparo la revisión de cada uno de sus casos y por el solo hecho de esta situación, se dejaría sin efecto este procedimiento”; “por lo que sería nefasto ante este tipo de situaciones, se pretenda amparar en este tipo de demandas, que ordene al Congreso o a los órganos que a ellos conforman (sic), se proceda a emitir pronunciamientos acorde con las pretensiones de los accionan tes”.  Mediante resolución 04, de fecha 26 de marzo de 2013, se tuvo por contestada la demanda y se dispuso que los autos se pongan a despacho para sentenciar.

CONSIDERANDO :PRIMERO: Del proceso constitucional de amparo

: De acuerdo al artículo200° inciso 2 de la Constitución, el amparo procede contra el hecho u omisión, por parte de cualquier autoridad, funcionario o persona, que vulnera o amenaza derechos constitucionales distintos a los tutelados por el hábeas corpus y al hábeas data, siendo su finalidad la de proteger tales derechos, reponiendo las cosas al estado anterior a la violación o amenaza de violación, como establece el artículo 1° del Código Procesal Constitucional, Ley 28234

SEGUNDO: Del petitorio:

El actor solicita, vía proceso de Amparo, que: se declare nulo el informe final N° 13, recaído en el expediente: N° 39-2011-2013/CEP-CR y la decisión del Pleno del Congreso de la República que, tras aprobar dicho informe, acordó suspenderlo del cargo por noventa (90) días en el ejercicio de las funciones para las que fue elegido por la ciudadanía para el período legislativo 2011-2016, y que se restituyan las cosas al estado anterior a la violación de sus derechos constitucionales.

TERCERO: La factibilidad de tramitar la pretensión de la actora vía amparo:

La parte actora ha alegado violación a los derechos al debido proceso y al honor que tienen reconocimiento constitucional (artículo 2.7 y139), los cuales pueden ser protegidos por el amparo de conformidad el artículo 37, numerales 8, y 16 del Código Procesal Constitucional, por lo que corresponde entrar al fondo del asunto.

CUARTO:  materia controvertida:

Luego de analizar los fundamentos que sustentan la demanda y lo expuesto en la contestación de la misma, se puede establecer con meridiana claridad que la controversia gira en torno a los siguientes puntos:1. Si en un procedimiento de ética parlamentaria se deben respetar los principios del debido proceso, estos es, tratándose de una sanción impuesta al actor, debe respetarse los principios de legalidad, taxatividad, defensa, motivación.2. Si la respuesta es positiva, corresponderá establecer si la conducta que se le imputa al actor, constituye una infracción ética que merezca sanción y si misma se encuentra debidamente tipificada en el código de Ética Parlamentaria.3. Si el actor ha tenido oportunidad de defenderse de todos los cargos que se le imputan y por las que habría sido sancionado (especialmente el referido en el pleno del congreso de que el actor habría presentado un proyecto de ley, no sólo para favorecer a su familiares, sino también a un ex asesor).

Primer punto: Si en un procedimiento de ética parlamentaria se deben espetar los principios del debido proceso.

QUINTO

: Sobre el tema, es preciso señalar que el TC en la sentencia dictada con fecha 12 de agosto de 2012, (expediente 1156-2012-PHC/TC), reiteró algunos conceptos sobre el debido proceso que viene sosteniendo de forma uniforme en los últimos años. Así, en los fundamentos 2 y 3, ha precisado:

“. En reiteradas oportunidades el Tribunal ha precisado cuáles son las

garantías del derecho al debido proceso reconocidas por la Constitución y conforme a los estándares en esta materia derivados del Derecho Internacional de los Derechos Humanos y, en particular, de las resoluciones de los organismos internacionales de protección de los derechos humanos, especialmente las emanadas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, la Corte Interamericana).Sobre este aspecto es necesario volver a destacar que las garantías mínimas del debido proceso deben observarse no solo en sede jurisdiccional, sin o también en la administrativa sancionatoria, corporativa y parlamentaria. Así lo estableció la Corte Interamericana en la sentencia recaída en el caso del Tribunal Constitucional vs. Perú, de fecha 31 de enero de 2001, cuando derecho, sino de oportunidad, esto es, se trata de una valoración efectuada con razones políticas y no con método jurídico. Que existan órganos técnicos auxiliares que emitan dictámenes jurídicos previos no elimina el carácter político de la decisión de control (ni tales dictámenes son vinculantes ni son las únicas razones que el agente controlarte

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Léase Congreso de la República

 –ha de tener en cuenta para adoptar su postura)”Constitución, democracia y control. México, UNAM, 2002, p. 178).En este mismo sentido, el Tribunal en la STC 00004-2011-PI/TC ha precisado que “a diferencia del control jurídico, cuyo criterio de evaluación por antonomasia sea el de validez/invalidez del objeto controlado, los Criterios de simple oportunidad y de conveniencia/inconveniencia sean los que se empleen en el control político. De simple oportunidad, pues encontrándose facultados para realizar el control respecto de cualquier medida gubernamental, depende de la decisión política del Parlamento y, en particular de las relaciones entre minoría y mayorías políticas, el que lo quiera ejercer. Y se realiza bajo el criterio de conveniencia/inconveniencia ya que, una vez que se ha decidido llevarlo a cabo, las críticas al Ejecutivo pueden tener al derecho como fundamento, pero también sustentarse en razones económicas, financieras, sociales, de orientación política o por puros argumentos de poder. Puesto que no existe un catálogo de criterios limitados o delimitados para el escrutinio político, la subjetividad y disponibilidad de su parámetro son algunos de los factores que singularizan al  control político”.

SETIMO: En ese sentido, siguiendo la línea trazada por el TC, es claro que la Comisión de Ética Parlamentaria, cuando pretende imponer una sanción a un congresista,  por considerar que ha incurrido en una falta ética, también debe tener en cuenta los principios de rigen el debido proceso. Aún más, si se trata de una suspensión de labores, donde el congresista no sólo deja de cumplir la función que el Pueblo le encomendó, sino también deja de percibir sus remuneraciones  Y como lo señala el TC “en un Estado Constitucional, a diferencia de uno que no lo es, no sólo la actuación de los órganos que ejercen control función jurisdiccional debe estar ajustada a derecho, sino también los de aquellos que llevan a cabo función política como administrativa. Y por consiguiente, es claro cuando se pretende aplicar una sanción los principios de legalidad y el sub principio de taxatividad recorren y determinan el contenido y la dimensión del poder sancionatorio del parlamento (sede política), como del Poder Ejecutivo (sede administrativa) Por ello, lo expuesto por el congresista Lay Sun (Presidente de la Comisión de Ética) en la sesión del pleno del día 15 de noviembre de 2012 (ver folio 431 a 475), que “cuando se habla de ética, no se habla de derecho penal, ni siquiera de derecho administrativo, sino están hablando de derecho parlamentario en el cual la ética es lo prioritario”, es parcialmente correcto, ya que si bien es cierto que la ética es un ideal de conducta, empero, cuando se va sancionar a un congresista porque se considera que se encuentra actuando de forma contraria a los principios que regulan tal valor, debe establecerse de forma clara qué se considera por una conducta antiética, ya que de lo contrario se estaría permitiendo sancionar a alguien sólo por la voluntad de una persona o un grupo de personas que consideran que determinada conducta es contraria a la ética, lo cual es subjetivismo puro e implicaría desconocer que en materia de sanciones rige el principio de legalidad, es decir, que la conducta que se considera ilícita debe estar claramente tipificada en las normas respectivas. Asimismo, aceptar la tesis del Procurador Público del Congreso -que las sanciones que impone el Pleno del Congreso derivado de los informes que emita la comisión de ética no puedan ser revisadas en sede constitucional-sería ir contra lo señalado por el TC que ha establecido que en un Estado Constitucional de Derecho no existen (ni pueden auspiciarse) zonas exentas de control constitucional. ver sentencia 5854-2005-PA/TC-; lo cuales inadmisible constitucionalmente hablando.(subrayado nuestro). Aún más, obra en el expediente de folio 477 a 491, tanto el Código de Ética Parlamentaria como su reglamento. En el artículo 4 del Código citado se establece cuáles son los deberes de conducta que debe seguir el Congresista. Y en el título IV del Reglamento se regula el procedimiento de investigación y resolución final, esto es, hasta para aplicar sanciones éticas se sigue un  procedimiento,  donde se establecen etapas antes de la decisión final, por lo que es claro que el Derecho y los principios que inspiran al debido proceso también están presente en el procedimiento de sanción ética. Entonces, se puede concluir, que en un procedimiento de ética parlamentaria, también deber respetarse los principios que regulan el debido proceso.

Segundo punto: Luego de ello, corresponde establecer si la conducta que se le imputa al actor constituye una infracción ética que merezca sanción y que la misma se encuentra debidamente tipificada en el código de ética parlamentaria.

OCTAVO  Conforme fluye del informe final N° 13, expediente 39-2011-2013/CEP-CR, obrante de folio 381 a 393, los señores congresistas, Humberto Lay Sun-con reservas-, Juan José Díaz Dios, Mauricio Mulder Bedoya y Miguel  Urtecho  Medina, concluyen que es fundada la investigación seguida contra el congresista Javier Diez Canseco Cisneros, encontrándolo responsable por haber infringido el Código de Ética Parlamentaria, al haber incurrido en conflicto de intereses al presentar el Proyecto de Ley N° 564-2011/CR, subordinando el interés general al beneficio de su ex esposa e hija; y por haber infringido el principio de transparencia, al no hacer explícito sus vinculaciones con familiares que se podían beneficiar económicamente. Los fundamentos que sustentan tal conclusión se encuentran en el punto 2, de dicho informe, que se transcriben a continuación:“a. Teniendo en cuenta que la función parlamentaria es de naturaleza eminentemente pública, y que ello obliga a los Congresistas a brindar en todos sus actos información comprensible y verificable, en forma permanente y accesible,  se infiere que el congresista Diez Canseco, desde una perspectiva ética, ha infringido el deber de trasparencia, que lo obligaba a hacer explícita la vinculación que tenía con sus familiares poseedoras de acciones de inversión, al momento de presentar su proyecto de ley.

b. Al respecto, el art. 4 literal “e” del Código establece: “En el caso de participar 

en la discusión de temas, investigaciones y/o en el debate o aprobación de leyes en las cuales puedan estar favorecidos intereses económicos directos personales o familiares, deberá hacer explicitas tales vinculaciones”. La norma demanda hacer explícita la vinculación desde el momento en que existe la  posibilidad de un beneficio personal o familiar, para que sea obligatoria la declaración de las vinculaciones que hubieren. 

c. Esta exigencia está en armonía con el propósito fundamental del Código de Ética señalando en su introducción: “El presente Código de Ética Parlamentaria tiene por finalidad establecer normas de conducta que los Congresistas de laRepública deben observar en el desempeño de su cargo. Pretende preservar la imagen que el Congreso debe tener ante el país…”

d. Dicha exigencia de transparencia de parte del congresista Diez Canseco resultaba mayor si se tiene en cuenta que no solamente era el autor del Proyecto de Ley, sino que en la fecha en que lo presentó ejercía la representación de las acciones de su ex esposa e hija, al contar con poder expreso y específico otorgada por ambas, debidamente inscrito en los Registros Públicos. e. En consecuencia, le es reprochable éticamente que no haya sido transparente al hacer explícita la vinculación de su ex esposa e hija con su proyecto de ley, por las acciones de inversión que poseían, y su propia vinculación al ser administrador de dichas acciones. f. De lo expuesto,